Flussi migratori e fruizione dei diritti fondamentali

Le migrazioni caratterizzano con connotati peculiari l'attuale fase storica di internazionalizzazione delle relazioni umane. I flussi migratori si pongono con pressione tale da superare le politiche di regolamentazione e contrasto degli Stati di destinazione; ne segue, accanto alla migrazione legale, il manifestarsi del fenomeno sempre più vistoso della migrazione irregolare. Quest'ultima pone problemi di indubbia gravità, anche per il legame che presenta con fenomeni criminali come il contrabbando e il traffico di persone e tali da far sì che nel descrivere la situazione si ricorra alla espressione "emergenze": emergenze di ordine pubblico, umanitarie e sociali sono senza dubbio legate alle migrazioni irregolari.
Per fronteggiare siffatte "emergenze" si prospettano sempre più indispensabili, a livello nazionale, europeo e internazionale, una appropriata disciplina dei flussi migratori, una politica di contenimento del contrabbando e della tratta di migranti, una attenta considerazione per la situazione umanitaria, spesso drammatica dei migranti irregolari.

In funzione della problematica indicata, il volume segue tre piste di approfondimento. Una prima è costituita dall'esame degli strumenti giuridici di gestione della migrazione economica: questi sono elemento imprescindibile per fare fronte e circoscrivere l'immigrazione illegale, e con questa i problemi sociali che vi si accompagnano.
Una seconda pista riguarda il contrasto ai fenomeni criminali che si accompagnano all'immigrazione clandestina. Qui sono considerati una serie di strumenti giuridici offerti dal diritto internazionale e comunitario per opporsi alle pratiche criminali, a cominciare dalla Convenzione di Palermo (2000) sulla criminalità organizzata transnazionale.
Una terza pista della riflessione riguarda la tutela dei diritti fondamentali del migrante regolare e irregolare, nella prassi e nella giurisprudenza internazionale ed europea. Così, vengono in rilievo gli strumenti internazionali che sul piano universale e regionale sono volti alla tutela dei diritti fondamentali della persona e la loro applicazione da parte degli organismi di controllo. L'obiettivo è l'individuazione del nucleo di diritti da garantire a tutti gli immigrati che, irregolari o irregolari, si trovano in condizione di accentuata vulnerabilità nel territorio di Stati diversi da quello loro nazionale. In questo contesto di tutela dei diritti fondamentali specifica attenzione è rivolta anche al tema delle persone che nel contesto delle migrazioni hanno titolo a particolare protezione umanitaria, perché fuggono da situazioni di persecuzione o similari: l'interconnessione fra le Convenzione di Ginevra del 1951 sul diritto di asilo, la normativa comunitaria e quella nazionale in questa materia è ulteriore oggetto di indagine nel presente volume.

Questo volume è stato realizzato nel quadro di Progetto di ricerca di rilevante interesse nazionale (PRIN 2005) finanziato dal Ministero dell'Università e della ricerca, e svolto presso il Dipartimento di Diritto europeo dell'Università di Roma Tre, su "Immigrazione illegale fra strumenti di contrasto e tutela dei diritti fondamentali". I contributi sono di: Massimo Barra, Paolo Benvenuti, Roberto Baratta, Luigi Ciaurro, Paolo Artini, Guido Raimondi, Ann-Charlotte Sirén-Borrego, Giuseppe Palmisano, Giandonato Caggiano, Raffaele Miele, Antonio Marchesi, Giulio Bartolini, Pasquale Pirrone, Laura Rudel, Daniela Floridia, Maria Beatrice Deli, Monica Giandotti, Antonietta Favale, Chiara Favilli, Vincenzo Delicato, Maura Marchegiani, Chiara Gabrielli, Barbara Concolino e Flavia Zorzi Giustiniani



Introduzione

di Paolo Benvenuti

Le migrazioni, da sempre presenti nella storia dell'umanità, caratterizzano con connotati peculiari l'attuale fase storica di internazionalizzazione sostenuta delle relazioni sociali a ogni livello, o come si suole dire oggi, con un termine più alla moda, di "globalizzazione". Queste spinte verso la "globalizzazione" si manifestano fortissime per quanto riguarda i flussi economici, commerciali e finanziari, ma inevitabilmente esse portano con sé una crescita dei movimenti oltre frontiera di persone. I flussi migratori si pongono oggi con una pressione tale da superare le politiche e le regolamentazioni di contrasto e di restrizione degli Stati di destinazione. Da qui, accanto alla migrazione legale, anche il manifestarsi del fenomeno sempre più vistoso di quella illegale. Quest'ultima è un aspetto imponente all'interno delle migrazioni; essa pone problemi di indubbia gravità (anche per il legame che essa presenta con fenomeni criminali come il contrabbando e il traffico di persone) e tali da far sì che sovente nel descrivere la situazione si faccia riferimento alla espressione "emergenze": emergenze di ordine pubblico, emergenze umanitarie e sociali sono senza dubbio legate alle migrazioni illegali.
Ne segue che per fronteggiare compiutamente queste emergenze si prospettano sempre più necessarie, a livello nazionale e soprattutto europeo e internazionale, una appropriata disciplina dei flussi migratori, una politica di contenimento del contrabbando di migranti, una attenta considerazione della situazione umanitaria, spesso drammatica, in cui si trovano i migranti irregolari, anzitutto nel Paese di origine e quindi, a seguire, negli Stati di destinazione.
Questo è il dato da cui muove la riflessione, realizzata nel quadro di un Ricerca biennale di rilevante interesse nazionale (PRIN 2005), coordinata dal Dipartimento di Diritto europeo dell'Università degli Studi di Roma Tre e alla quale hanno partecipato le Unità di ricerca con sede nelle Università degli Studi di Camerino e nell'Università degli Studi di Macerata. La ricerca ha ricevuto altresì il sostegno della Croce Rossa Italiana, sempre attenta ad ogni contesto di sofferenza umana. Momento molto rilevante di questa collaborazione interistituzionale è stato il Convegno Nazionale degli Istruttori CRI di Diritto internazionale umanitario su Flussi migratori e fruizione dei diritti fondamentali, tenutosi a Campobasso il 15-17 settembre 2006. Una parte dei risultati del progetto di ricerca nazionale (conclusa nel gennaio 2008) trova posto nel presente volume. Intorno a una serie di poli si riunisce la riflessione .
Un primo polo è costituito dall'esame degli strumenti giuridici di gestione della migrazione economica, nella convinzione che una appropriata disciplina (internazionale, comunitaria e interna) dei flussi migratori rappresenti una strumento imprescindibile per fare fronte e circoscrivere l'immigrazione illegale, e con questa i problemi sociali che vi si accompagnano. Su questo aspetto un ruolo oggi importante per i Paesi dell'Europa è svolto dall'esercizio della competenza comunitaria (così in materia di controllo alle frontiere e di rilascio di visti) che ha conosciuto significative realizzazioni negli ultimi anni ai sensi del "Programma dell'Aja" e che pur deve esplicarsi in un coordinamento con quella degli Stati membri quanto alla definizione dei flussi (vedi la prassi comunitaria/statale di accordi di riammissione con Stati terzi).
Un secondo polo di riflessione riguarda il contrasto ai fenomeni criminali che si accompagnano alla immigrazione clandestina. L'attenzione è in primo luogo volta al contrabbando e al traffico di migranti. Qui una serie di strumenti giuridici, sia in funzione preventiva sia in funzione repressiva, sono offerti dal diritto internazionale e dal diritto comunitario per opporsi a una pratica criminale. È del tutto evidente che il contrabbando e il traffico di migranti rappresentano una grave sfida per le politiche immigratorie nazionali ed europee; al tempo stesso siffatte condotte criminali spesso si traducono in una vera e propria forma di moderna schiavitù. Qui gioca la normativa pattizia multilaterale (ma anche bilaterale come avviene in alcuni accordi di cooperazione transfrontaliera) avente a oggetto la lotta alla criminalità organizzata. Si segnala la Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale (Palermo, dicembre 2000), alla quale si accompagnano i due Protocolli: l'uno sul trasporto illecito di migranti, l'altro sulla tratta di esseri umani. A fianco di siffatta normativa si pone quella specifica dell'Unione Europea in materia di contrabbando e di tratta di migranti. Ma un ruolo a questo riguardo deve essere riconosciuto altresì alle regole generali sulla responsabilità internazionale in cui incorrono gli Stati, per posizione diversamente qualificati, a seguito del mancato rispetto degli obblighi direttamente o indirettamente rilevanti ai fini della repressione del contrabbando di migranti.
Un terzo polo della riflessione riguarda la tutela dei diritti fondamentali del migrante irregolare, e non soltanto di quello regolare, negli atti normativi, nella prassi e nella giurisprudenza internazionale ed europea. Qui vengono in considerazione gli strumenti internazionali che sul piano universale e su quello regionale sono volti alla tutela dei diritti fondamentali della persona e la loro applicazione da parte degli organismi di controllo, anzitutto, dove operino, quelli di carattere giurisdizionale. Un settore normativo rilevante al riguardo è poi costituito dalla normativa dell'Organizzazione Internazionale del Lavoro in tema di tutela del lavoro anche di chi sia migrante irregolare. È necessario individuare con precisione il nucleo di diritti da garantire a tutti gli immigrati che, irregolari, si trovano in condizione di particolare vulnerabilità nel territorio di Stati diversi da quello loro nazionale. Inoltre, nell'ambito di un contesto di flussi di migrazione illegale di carattere "misto", si richiede una risposta normativa distintamente modulata sulle sfaccettature che il fenomeno "misto" assume. I flussi illegali coinvolgono persone che aspirano a un livello di vita migliore, ma altresì persone che sono costrette alla emigrazione perché private dei diritti fondamentali nei Paesi di origine. A queste - quando il diniego diventi persecuzione - spetta ai sensi delle norme internazionali l'asilo e il riconoscimento dello status di rifugiato. Un contrasto indifferenziato dell'immigrazione illegale rischierebbe di mettere in crisi un aspetto essenziale della nostra civiltà: l'asilo.
E dunque dalla prassi e dalla giurisprudenza internazionale, e da norme contenute in accordi, possono trarsi regole e principi generali che pongono limiti alla libertà degli Stati riguardo al trattamento dei migranti irregolari sotto il profilo della tutela dei diritti fondamentali della persona. Ma si pone anche l'aspetto più specifico della relazione e del coordinamento fra disciplina di contrasto alla immigrazione illegale e disciplina del diritto di asilo. Qui emerge ancora il ruolo delle competenze comunitarie che sono condizionate nel loro esercizio dalla Convenzione di Ginevra del 1951, dal Protocollo del 1967, dagli altri strumenti internazionali rilevanti in materia di tutela dei diritti dell'uomo e del diritto internazionale umanitario, nonché dal diritto internazionale consuetudinario. Essenziale diviene l'esame, alla luce del rispetto di siffatti parametri, degli atti comunitari derivati e della loro trasposizione interna da parte degli Stati membri: le direttive coinvolgenti il tema dei rifugiati (dalla più datata Direttiva sulla protezione temporanea a quella più recente sulle procedure) si caratterizzano attualmente per lo più come disciplina di standard minimo. Rispetto a siffatto standard minimo si pone il problema di verificare a quale livello di tutela gli Stati si siano effettivamente posti: così per quanto concerne le procedure per il riconoscimento dell'asilo (oggetto del Decreto legislativo del 28 gennaio 2005, n. 25), o per quanto concerne i criteri di attribuzione della qualifica di rifugiato e il trattamento di questo (oggetto del recente Decreto legislativo del 19 novembre 2007, n. 251). Dallo standard minimo, però, l'obiettivo è ormai di passare a una disciplina uniforme, che tenda a un più elevato grado di realizzazione della salvaguardia dei diritti fondamentali, tanto nella instaurazione di una procedura comune di riconoscimento dell'asilo che in quella della attribuzione di uno statuto uniforme per coloro che hanno ottenuto l'asilo o la protezione sussidiaria.
Le riflessioni contenute in questo volume sui diritti fondamentali dei migranti sono ancora più attuali nel nostro Paese, nel momento in cui in questi primi mesi del 2008 la politica italiana ha ricollocato nella massima evidenza nella sua agenda l'argomento migrazioni ed in particolare e quello del contrasto alla presenza dei migranti irregolari.